En cuanto los nuevos gobiernos autónomos asuman funciones, lo primero que deben hacer es planificar lo que harán en los cinco años que dura su mandato, plasmando en aquello todo lo que prometieron durante la campaña electoral. El instrumento para eso es el Plan Territorial de Desarrollo Integral (PTDI).
Pero, si se pretende hacer el PTDI aplicando los “Lineamientos metodológicos” que el Gobierno central emitió inconstitucionalmente (MEyFP, RM 18/2016), se continuaría fomentando el centralismo al no asumirse la autonomía en materia de planificación, ya que los gobiernos autónomos tienen competencia exclusiva en esa materia, por lo que les corresponde hacer sus propias leyes de planificación y, en aplicación de estas, elaborar sus PTDI y demás planes.
Por otro lado, si aplican los lineamientos del Gobierno central, no podrían hacer los PTDI por sí mismos, estando obligados a contratar empresas consultoras para ello. Así ocurre debido a que las formalidades previstas son tan innecesariamente complicadas, que para aplicarlas tendrían que invertir mucho tiempo en tan sólo pretender comprenderlas.
La planificación es y debe ser siempre lo suficientemente sencilla como para que sean los propios gobernantes, con la participación de su sociedad civil, quienes planifiquen.
El diagnóstico situacional no es otra cosa que identificar los problemas que hay en el territorio (municipio, TIOC, región o departamento), en los temas de competencia de un gobierno. Lo único que es algo técnico y que necesita una dedicación un tanto más esforzada es la obtención de datos, ya que todo problema debe tener un indicador que refleje su magnitud y eso no se puede precisar sin analizarlo con base en datos.
Quienes conocen su realidad y los problemas que tienen son las propias personas que habitan en los distintos lugares del territorio. Por eso es conveniente, técnica y políticamente, y de forma obligatoria, jurídicamente (CPE, art. 241.I), que la identificación de los problemas se la haga con la participación de la sociedad civil, en toda su diversidad (diagnóstico participativo). Incluso los datos primarios se pueden conseguir fácilmente con su ayuda, cuando los secundarios no sean suficientes.
Una vez que los problemas están identificados con sus respectivos indicadores, la planificación resulta sumamente sencilla. Es así, ya que sólo implica dos cosas: trazar metas y definir las acciones para alcanzarlas.
En función del techo presupuestario quinquenal (que se saca multiplicando por cinco el techo presupuestario anual) y de la asignación de techos presupuestarios para los distintos temas priorizados y de competencia del gobierno autónomo, se debe estimar una medida en la que se podrá lograr solucionar cada uno de los problemas identificados, en los cinco años del periodo de gobierno. A esto es a lo que se le llama meta.
Seguidamente, se deben determinar las acciones más eficaces posibles para lograr solucionar los problemas identificados, en la medida propuesta en la meta. Dado que la ciudadanía o comunidad, en especial quienes viven el problema, suele también tener suficiente claridad sobre lo que se requiere para solucionarlo, es también técnica y políticamente conveniente, y jurídicamente obligatorio (CPE, art. 321.II; Ley 031, art. 5.17; Ley 341, art. 23.II), definir tales actividades con su participación (planificación participativa).
Al finalizar, lo que toca elaborar al equipo técnico es simplemente el conjunto de dispositivos de eficacia del plan (definición de responsables, presupuesto, cronograma y mecanismos de seguimiento, control y evaluación), cuidando que el cronograma y presupuesto estén organizados de tal forma que generen un POA y un Presupuesto Anual para cada uno de los cinco años. Con eso se tiene ya listo un buen PTDI.
Todo ese proceso no debiera durar más de tres o cuatro meses, salvo que no existan datos (INE, ONG, datos propios, etcétera.) y sea necesario generarlos. En su caso, esta parte podría tomar unos dos o tres meses, con lo cual sumaría un máximo de siete meses.
El PTDI no tiene por qué ser un conjunto de acciones orientadas a alcanzar las metas que se trazó el Gobierno central en su Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES). Este último debe contemplar lo que el Gobierno central se propone hacer en los cinco años de su mandato, y debe abarcar únicamente los temas de su competencia, no así los de los gobiernos autónomos (alcance material del ejercicio competencial en planificación).
Cada gobierno debe planificar en los temas de su competencia, por lo que a cada uno le corresponde identificar sus propios problemas y trazar sus propias metas. La actual forma que pretende hacer que los gobiernos autónomos trabajen únicamente para alcanzar las metas del Gobierno central es preconstitucional (Sisplan), centralista, inconstitucional (va contra el reparto de competencias exclusivas en planificación), y es sumamente cómoda para el Gobierno central, ya que este estaría haciendo trabajar para sí a los gobiernos autónomos.
Para hacer un PTDI de una manera sencilla, como la que se ilustra, es necesario que los órganos legislativos de los gobiernos autónomos inicien el nuevo periodo de gobierno aprobando sus propias leyes de planificación, a modo de aplicar estas en lugar de la Ley 777 del SPIE y de los “Lineamientos metodológicos” del Gobierno central.
Eso es factible dado que el tema de planificación no es una competencia compartida, por lo que la Ley 777 no es una ley básica a la que los gobiernos autónomos deben subordinarse. Al contrario, el tema es una competencia exclusiva de cada escala de gobierno, por lo que cada gobierno debe hacer y aplicar su propia ley, incluyendo el Gobierno central.
La Ley del SPIE únicamente debe establecer lo que corresponde a los aspectos intergubernamentales del sistema estatal de planificación (alcance territorial del ejercicio competencial), para señalar los mecanismos de coordinación para la concordancia de los planes (CPE, art. 316.I). Es decir, para que cada gobierno contemple en su respectivo plan lo que le corresponde, según el reparto competencial, para solucionar los problemas que requieren la intervención de más de una escala de gobierno (concordancia intergubernamental de la planificación estatal).
Las leyes autonómicas de planificación deben establecer el sistema de planificación de cada gobierno; y la Ley del SPIE, articular esos sistemas para constituir el sistema estatal que no es simple, sino compuesto.
En conclusión, los gobiernos autónomos, apenas asuman, deben generar sus leyes de planificación (tarea de los legislativos) y, con base en eso, elaborar sus PTDI (tarea de cada ejecutivo) para ahí contemplar todo lo que se proponen hacer en cinco años, incorporando, además, las acciones que prometieron realizar si la gente los elegía.
Carlos Bellott es constitucionalista en temas de organización y funcionamiento del Estado.
