¿Consiste la verdadera autonomía en que el gobierno central transfiera a los gobiernos subnacionales hasta el 50 % de sus recaudaciones? No, porque esto los haría dependientes de esas transferencias, como ahora ocurre en gran parte. La verdadera autonomía nace de lo que los ciudadanos aportan a sus gobiernos autónomos por los beneficios que provendrán de esos aportes.
De lo que, en términos económicos, se denomina “revelación de preferencias” que, en el caso de bienes provistos por gobiernos, se hace efectiva a través del voto: comparando los beneficios ofrecidos con los costos que esos beneficios tendrán para los ciudadanos. Una ventaja adicional es que los contribuyentes velan por el buen uso de sus aportes.
Para ello los legislativos de las autonomías deben contar con competencias para que, a través de sus representantes, los ciudadanos decidan cuánto van a aportar. Pero la legislación vigente las obliga a que sus decisiones al respecto deban ser aprobadas por el nivel central. Y no sólo eso, las autonomías departamentales aún no cuentan con los impuestos adecuados.
Según ya mencioné en otras oportunidades, las autonomías municipales sí cuentan con los impuestos adecuados: sobre la propiedad y las ventas de inmuebles y vehículos, pero no pueden modificar alícuotas (porcentajes sobre la base del impuesto) sin autorización del nivel central. Además, están autorizadas a cobrar contribuciones especiales y tasas.
Sin embargo, en estas autonomías, particularmente en las rurales, hay dos problemas: a) la propiedad agraria pequeña y comunitaria –mayoritarias– están exentas del pago de impuestos, y b) la mayor parte de la población rural –y en parte también la urbana– no contribuye a la provisión de bienes públicos locales con impuestos sino con contribuciones especiales: en trabajo, especie y hasta dinero para obras que los beneficiarán, que no son contabilizadas. Una primera medida debe ser que lo sean.
En cuanto a los gobiernos departamentales, para que sean efectivamente autónomos requieren contar con impuestos propios “pegados” (término de mi colega Darío Monasterio): es decir, que para quienes deban pagarlo no sea fácil registrar otro domicilio. ¿Por qué? - Porque, así como hay competencia entre empresas, también la hay entre territorios. Cuando las autonomías pueden definir alícuotas, por ejemplo, sobre impuestos a las ventas, quienes los pagan buscan realizarlas allí donde sean más bajas.
Actualmente los gobiernos departamentales cuentan con un impuesto “pegado”: sobre las transferencias gratuitas, es decir, herencias y donaciones. Pero los contribuyentes encuentran la manera de evadir este impuesto y su recaudación es ínfima. Lo que recomiendo desde 2016 (Finot I. 2016, FES) es que la base “ingresos personales”, actualmente del gobierno central, sea compartida con las autonomías departamentales.
Pero lo decisivo para que los ciudadanos puedan revelar sus preferencias entre distintas propuestas realizadas por los candidatos, no es sólo que las autonomías cuenten con impuestos, sino que puedan modificar libremente sus alícuotas sin que estas decisiones deban ser aprobadas por el nivel central.
Ahora bien, si las autonomías dependieran solamente de sus recaudaciones habría grandes inequidades: cuanto mayores los niveles de ingreso y el valor de las propiedades, más recursos tendrían. La función primordial de las transferencias del gobierno central debe ser garantizar equidad: medir los aportes de los ciudadanos a sus gobiernos subnacionales -incluidas, por supuesto, las contribuciones especiales- en función de los niveles de ingreso de los respectivos habitantes, y transferirles todo el dinero adicional que se requiera para que en, todos los casos, a igual aporte por habitante -medido en función del respectivo nivel de ingreso- corresponda igual gasto autónomo.
Actualmente las transferencias del gobierno central a las autonomías provienen de impuestos nacionales (el 20% para los municipios) y del Impuesto Directo sobre Hidrocarburos, pero este último tiene dos grandes inconvenientes: a) en vez de reducir desigualdades, las aumenta (ver obra citada), y b) lo que generan varía según los niveles de producción y los precios de los hidrocarburos, y esta es la principal explicación de la actual caída de ingresos de las autonomías y de su gran desigualdad por habitante.
¿Qué hacer para que las transferencias no varíen como varían ahora? – Que todas las transferencias territoriales sean subsidiarias respecto a las decisiones de las autonomías y provengan enteramente de las recaudaciones de los impuestos nacionales. Y las sociales, respecto a los ingresos personales, según propuse en mi columna anterior. Bajo estas condiciones sí, transferir a o a través de, los gobiernos autónomos hasta el 50% sería altamente conveniente.
Iván Finot es economista, especializado en descentralización y desarrollo.
