Cuando se habla de descentralización por lo general se entiende transferencia de decisiones desde el gobierno central a gobiernos autónomos subnacionales. Entre los bienes que producen los gobiernos, hay algunos, como las normas, que sólo pueden ser generados por ellos, pero hay también otros, como obras de infraestructura, que no tienen que ser producidos directamente por ellos, sino organizaciones privadas bajo su supervisión, a través de licitaciones.
La ventaja de esto último es que pueden fiscalizar adecuadamente la ejecución, lo que resulta mucho más difícil que si son los directos responsables de estos trabajos. Y, además, que proveer servicios previa licitación tiene la gran ventaja de que se puede escoger la mejor alternativa tecnológica: la que permita ofrecer los mayores beneficios con los menores costos.
Se puede distinguir entonces entre dos tipos de descentralización: de gobierno a gobierno y de gobiernos a la competencia económica, según sostengo desde 2001 (Finot I. CEPAL 2001). Esta segunda forma –“descentralización económica”– ya es muy frecuente en lo que se refiere a obras de infraestructura (vialidad, represas…) e incluso a servicios de saneamiento (agua potable y alcantarillado), pero su conveniencia también debe ser considerada en el caso de los servicios de salud y educación.
No se trata de privatizar los actuales establecimientos públicos –la experiencia mundial demuestra que con frecuencia algunos de éstos se encuentran entre los mejores– sino de que compitan con no públicos, pues si no hay competencia –el motor del progreso, como lo demuestran los últimos premios Nobel en economía (ver por ejemplo Aghion P.; Antonin C.; Bunel S. 2020)– les falta este estímulo económico esencial para progresar.
¿Cómo se podría garantizar a tod@ l@s habitantes un acceso similar a servicios de salud y educación cada vez mejores incluyendo a establecimientos no públicos? A través de subsidios a la demanda: el Estado añade lo que las familias no puedan pagar para acceder a servicios no provistos gratuitamente.
La manera de instaurar subsidios a la demanda consiste en que los establecimientos privados que así lo decidan acepten tarifas por sus servicios fijadas por los gobiernos en base a costos –en el caso de salud es una tarea un tanto compleja pero perfectamente viable, incluyendo medicamentos– y que las administraciones municipales clasifiquen a l@s interesad@s en acceder a estos subsidios según nivel de ingreso, o de pobreza, comprobando sus declaraciones a través de trabajadoras sociales que visiten sus viviendas.
Cada ciudadan@ que lo solicite tendría un carnet con el que requeriría servicios subsidiados según su nivel de ingreso, o de pobreza. El Estado sólo cubriría el 100% en los casos de indigencia.
La instauración de estos subsidios resultaría particularmente viable en nuestro caso, ya que los actuales subsidios a la oferta –supuestamente gratuitos– no cubren la totalidad del costo de los servicios: con frecuencia los ciudadanos deben aportar con su trabajo en la construcción de infraestructura; y, en lo que se refiere a funcionamiento, en el caso de la salud, no cubren gran parte los medicamentos, y en el de educación, casi siempre los padres de familia deben realizar aportes, incluso para mantenimiento.
La instauración de estos subsidios sería tanto más necesaria cuanto, en nuestro caso, el problema fundamental no es tanto cuantitativo –escasez de recursos financieros– como cualitativo. Según la Unesco, en 2021 éramos el país que más porcentaje de su PIB dedicaba a educación pública en América Latina: 8 %, y, de acuerdo a la Organización Mundial de la Salud, en 2022 destinábamos a salud pública el 5,9 % de nuestro PIB (en Suramérica el mayor porcentaje correspondía a Argentina: 6,6 % y el menor a Venezuela: 1,1 %).
Actualmente se plantea profundizar la descentralización de la salud y la educación hacia los niveles municipales, regionales y departamentales, lo que es correcto. Y ésta debe orientarse hacia gobiernos subnacionales parcialmente en lo que se refiere a contenidos y enteramente en lo que tiene que ver con organización de la provisión y la ejecución de subsidios.
Pero la producción de los servicios –incluso gran parte del contenido– debe ser descentralizada hasta nivel de los que saben cómo hacerlo: los establecimientos. E instaurar competencia bajo las condiciones de acceso señaladas.
Iván Finot es economista, especializado en descentralización y desarrollo.
