Poner la máscara de oxígeno primero a los que mayores potencialidades tengan no es centralismo; es la única opción viable para aprender a construir autonomías efectivas, responsables y duraderas. Bolivia está entre las sociedades más pobres de América Latina por un siglo de malas decisiones.
Brújula Digital14|03|26|
Enrique Velazco
En el contexto de un marco jurídico-constitucional habilitante para las autonomías, una región puede aspirar a ser autónoma si tiene legitimidad social, liderazgo político con capacidad negociadora, capacidad institucional y, fundamentalmente, la viabilidad económica que haga posible todo lo anterior.
La descentralización y la autonomía son aspiraciones legítimas. Pero la forma importa. Repartir recursos sin condicionar su entrega a la existencia de capacidades mínimas y objetivos definidos es, en el mejor de los casos, una transferencia simbólica; en el peor, una invitación para ampliar los clientelismos, las burocracias rentistas dependientes y los proyectos mal concebidos y peor ejecutados, como sucedió en 15 años de autonomías.
La pregunta obvia es si el 50/50 (¿de qué? ¿por qué? ¿para qué?) a normar con la ley encomendada a la comisión redactora superará las severas debilidades del actual modelo, dada la heterogeneidad extrema en capacidades base, muy especialmente en viabilidad económica. El TCP declaró en 2010 que el Art. 92 (Desarrollo Productivo) de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) era inconstitucional; pero, desde entonces, nadie se preocupó por corregir las observaciones del tribunal.
Aspectos puntuales
Las asambleas departamentales y los concejos municipales fueron concebidos para maximizar la representación política, pero han mostrado no ser estructuras eficientes para gestionar servicios. Urge explorar alternativas que tengan bajo control los caprichos políticos.
El predominio de criterios técnicos sobre los políticos es determinante para construir las estructuras de apoyo a la producción o de ampliación de las zonas con servicios de alta calidad en energía, riego, caminos o reforestación. En estos casos, la solución no es fragmentar recursos, sino sumarlos para proyectos supralocales con reglas claras de gobernanza y reparto de beneficios.
La gobernanza requiere profesionalizar la administración pública en las ETA: se deberían establecer requisitos específicos para cargos técnico-administrativos de nivel superior que sean financiados por transferencias, incentivos para la formación técnica, sistemas de capacitación y de evaluación de desempeño, y sanciones efectivas a la mala gestión. Sin estas reformas, más recursos solo serán más oportunidades para la captura delincuencial de rentas.
En particular, la gestión de las autonomías no debería considerar transferencias per cápita. Asignar recursos por población es administrativamente sencillo, pero políticamente facilita el clientelismo que el poder central usa para manipular, mientras los gobiernos locales aprenden a esperar sin desarrollar iniciativas propias. Además, anulan la posibilidad de crear fondos financieros de desarrollo a los que las ETA recurran y compitan por proyectos asociativos de demostrada rentabilidad social y económica, y que contribuyan a mejorar la capacidad de gestión pública.
El financiamiento debería combinar transferencias de base que garanticen servicios mínimos con fondos concursables para financiar proyectos intermunicipales e interdepartamentales, evaluados con criterios técnicos en cuanto al impacto en las capacidades locales, la sostenibilidad financiera, el cofinanciamiento y la gobernanza asociativa.
La viabilidad económica
Y, por supuesto, estas necesidades nos llevan a la pregunta del millón: ¿y de dónde saldrá el dinero?
Depender de los ingresos por exportaciones de materias primas –que dependen de factores sobre los que no tenemos control– no permitiría financiar procesos durante los 20 a 40 años que tomará construir la institucionalidad necesaria para que la autonomía sea una opción viable para todas las ETA.
Pero tampoco es solución distribuir los recursos de las recaudaciones por concepto de los impuestos vigentes. Lo que se recauda en el mercado interno sale en un 80% del ingreso de los hogares, porque todos los impuestos se trasladan al precio de venta de los productos.
Esto reduce la capacidad de consumo, incentiva el contrabando y desincentiva la creación de nuevos emprendimientos generadores de valor, empleo e ingresos. Con la actual estructura impositiva, el 50/50 mantiene la traba principal al crecimiento económico y a la viabilidad autonómica: la falta de un mercado interno.
¿Qué hacer? El nivel central de gobierno, como emisor monopólico del dinero, no necesita recaudar para gastar; de hecho, primero gasta (genera ingreso para los hogares) y luego recauda. En cambio, las ETA necesitan recaudar para invertir y gastar, por lo que los impuestos destinados a la inversión deberían tener jurisdicciones departamentales y municipales.
Entonces, antes de fijar porcentajes, hay que definir qué fuentes de ingresos son coherentes con un sistema autonómico sostenible. Deben poder movilizar recursos propios sobre bases que fomenten la inversión y la gestión responsable: impuestos a la propiedad urbana y rural bien tasados, tasas por servicios locales, tarifas por uso de infraestructura y mecanismos de coparticipación ligados a la capacidad productiva local, sin dependencia mayor en la renta extractiva ni de otras transferencias.
Un camino pragmático
En resumen, una distribución 50/50 puede ser legítima como un punto del horizonte político, pero no como punto de partida ni como meta final del diseño autonómico. Un camino pragmático para rediseñar el modelo autonómico boliviano sería partir "apoyando ganadores": identificar ETA con proyectos de alta rentabilidad y alto impacto económico (manufactura liviana, alimentos nativos, turismo temático, etcétera) y financiarlos con fondos concursables sobre la base de diagnósticos de capacidades locales. El gobierno central se comprometería, a su vez, a evitar transferir riesgos macrofiscales a los gobiernos locales comprometidos con los proyectos piloto.
Una analogía ilustrativa es la instrucción antes del despegue de un avión: "En caso de pérdida de presión, colóquese primero la máscara de oxígeno y luego ayude a niños y otros que lo precisen". Es una simple regla de supervivencia: si los más aptos se desmayan, no podrán socorrer a nadie.
Aplicando la analogía al diseño autonómico, debemos partir por institucionalizar las condiciones que desarrollen la capacidad de las ETA para crear valor diversificando las economías locales, de manera que se multipliquen sus efectos en beneficio de los hogares y de la sociedad. Lo contrario implica autonomías tuteladas, alta conflictividad por las demandas de los olvidados y, eventualmente, el fin del proceso como tal.
Poner la máscara de oxígeno primero a los que mayores potencialidades tengan no es centralismo; es la única opción viable para aprender a construir autonomías efectivas, responsables y duraderas. Bolivia está entre las sociedades más pobres de América Latina por un siglo de malas decisiones que en su momento tomaron malos políticos. No podemos continuar repitiendo la misma pesadilla.
Enrique Velazco Reckling es PhD investigador en desarrollo productivo.
