Los apuros o prisas expresadas públicamente por algunos actores para aprobar “avances decisivos” en la dirección de mayor autonomía podrían no ser los mejores consejeros de un cambio posiblemente necesario.
Brújula Digital|12|03|26|
Juan Carlos Aguilar
En los últimos días, es más que evidente la confusión en la población y en muchos actores que reaccionan públicamente al anuncio realizado por el gobierno en torno a su deseo de avanzar en la propuesta sobre qué se va a descentralizar: ingresos o gastos. Este es probablemente el mayor riesgo conceptual de la propuesta del 50/50.
La evidencia internacional al respecto es clara: descentralizar ingresos y descentralizar gastos son dos procesos completamente distintos, con efectos, incentivos y riesgos muy diferentes. Mezclarlos o asumir que son equivalentes suele producir malos diseños institucionales.
1. Por qué descentralizar ingresos no equivale a descentralizar gastos
En teoría fiscal, los ingresos y los gastos cumplen funciones distintas:
Descentralizar ingresos significa otorgar a los gobiernos subnacionales poder tributario, recaudación propia o participación en tributos nacionales.
Descentralizar gastos significa transferir competencias, funciones y responsabilidades de provisión de servicios.
Estas son dos dimensiones independientes. Un país puede:
descentralizar gasto sin descentralizar ingresos (caso típico de América Latina),
descentralizar ingresos sin descentralizar gasto (raro, pero posible),
o descentralizar ambos de forma equilibrada (modelos federales maduros).
El equilibrio entre ambas dimensiones es lo que determina la sostenibilidad del sistema.
2. Qué pasa cuando se descentraliza gasto sin descentralizar ingresos?
Este es posiblemente el error más común en países unitarios que intentan “federalizarse” rápido. Las consecuencias típicas han sido:
Déficits subnacionales porque las competencias superan los recursos.
Dependencia de transferencias del nivel central.
Falta de responsabilidad fiscal, porque los gobiernos subnacionales gastan pero no recaudan.
Presiones políticas para aumentar transferencias.
Ciclos de gasto insostenibles (casos: Brasil, Argentina, España preLOEPSF).
En la literatura sobre el tema esto se llama “descentralización incompleta” o “descentralización desequilibrada”.
3. Qué pasa cuando se descentralizan ingresos sin descentralizar gastos?
Esto genera:
acumulación de recursos sin mandato claro,
competencias superpuestas,
ineficiencias en la asignación,
conflictos por quién debe financiar qué,
riesgos de fragmentación tributaria.
Esto es menos común, pero también puede ser muy problemático.
4. Por qué la propuesta del “50/50” es ambigua y puede inducir errores
Cuando se dice “50/50”, al menos hasta ahora, no se especifica si se refiere a ingresos, gastos o ambos. Por ello, la ciudadanía y los actores políticos tienden a asumir que: “Se repartirán 50 % de los ingresos del país”. Pero desde la perspectiva técnica, esto es solo una de las tres posibles interpretaciones, y probablemente la más riesgosa si no se acompaña de:
reglas fiscales subnacionales,
claridad competencial,
y un sistema de transferencias compensatorias.
Sin estas precisiones, el 50/50 puede generar expectativas irreales y diseños institucionales inestables.
5. Las tres interpretaciones posibles del 50/50
1,50 % de los ingresos para el nivel central y 50 % para los subnacionales
Es la interpretación más común en el debate público, pero no necesariamente la más técnica.
2, 50 % de las competencias de gasto en cada nivel
Esto implicaría redistribuir funciones, no dinero.
3, 50 % de autonomía fiscal (ingresos propios + decisiones de gasto)
Esto se acerca más a un modelo federal, pero requiere reglas fiscales estrictas.
Por ello es necesario resaltar que cada interpretación tiene implicaciones completamente distintas.
6. Qué debería aclararse antes de discutir un 50/50
Un diseño serio debe responder tres preguntas:
¿50/50 de qué?
¿Ingresos? ¿Gasto? ¿Autonomía? ¿Potestades tributarias?
¿Qué competencias se transfieren (aún más)?
Salud, educación, infraestructura, desarrollo productivo, seguridad, etcétera.
¿Qué reglas fiscales subnacionales se aplicarán?
Límite de deuda, equilibrio, gasto corriente, rescates, supervisión.
Sin estas definiciones, el 50/50 es por ahora un deseo, no una política fiscal. Bolivia necesita que cualquier avance hacia mayor autonomía defina primero qué se descentraliza, con qué reglas y con qué responsabilidades. Además, necesita estar consciente de las implicaciones institucionales en materia de leyes a revisar y modificaciones constitucionales a concertar.
Los apuros o prisas expresadas públicamente por algunos actores para aprobar “avances decisivos” en la dirección de mayor autonomía podrían no ser los mejores consejeros de un cambio posiblemente necesario, pero que debe realizarse con responsabilidad, basado en datos duros y, ojalá, apoyado en discusiones suficientes a nivel nacional que vayan generando consensos.
Juan Carlos Aguilar Perales es economista
